В последнее время ООН все чаще прибегает к военным акциям в ходе проведения операций по поддержанию мира (ОПМ). Эти операции имеют свою историю и особенности, но следует подчеркнуть, что они не предусматривались основателями Организации и не упоминаются в Уставе. ОПМ были задуманы и разработаны в начале «холодной войны», в основном потому, что разногласия между постоянными членами Совета Безопасности привели к потере работоспособности системы коллективной безопасности Организации.
В подавляющем большинстве ОПМ СССР не участвовал. Он также отказался от их финансирования, ссылаясь на то, что они вызваны последствиями колониальной системы, и поэтому бывшие метрополии обязаны полностью взять на себя финансовое и иное бремя. СССР ссылался также на то, что эти операции проводились с нарушениями Устава. Этот упрек имел серьезные основания, поскольку, как правило, при решении вопроса об операциях прерогативы Совета Безопасности, вопреки положениям Устава, брала на себя Генеральная Ассамблея.
Силы ООН имели различные наименования: «Стража ООН», «Полевой кадр ООН», «Легион ООН», «Международные полицейские силы ООН», «Чрезвычайные вооруженные силы», «Операции ООН в Конго», «Вооруженные силы по поддержанию мира на Кипре» и др. 18 февраля 1965 г. Генеральная Ассамблея ООН впервые применила термин «операции по поддержанию мира» («peace-keeping»), ставший общепринятым.
После ослабления напряженности периода «холодной войны» миру вновь угрожают вспыхивающие во многих регионах этнические и межнациональные конфликты. Поэтому за последние годы число операций ООН резко возросло, увеличилась сложность стоящих перед ними задач. Так, за первые 40 лет деятельности ООН по поддержанию мира было проведено 13 операций, а начиная с 1988 г. их было проведено уже 28.
По официальным формулировкам соответствующих документов, ОПМ должны использоваться главным образом в целях: а) наблюдения за условиями перемирия, прекращения огня или военных действий; б) обеспечения разъединения между вооруженными силами в конфликте; в) содействия законному правительству в предотвращении вооруженного вмешательства извне или ликвидации последствий такого вмешательства; г) недопущения дальнейшей интернационализации конфликта; д) обеспечения оказания гуманитарной помощи (Сомали).
В последнее время прежние методы поддержания мира уступили место комплексным, интегрированным операциям, сочетающим политические, военные и гуманитарные действия. Полицейские, наблюдатели за выборами, наблюдатели за соблюдением прав человека и другие гражданские сотрудники объединились с военным персоналом под флагом ООН, чтобы помогать осуществлению достигнутых в ходе переговоров соглашений по урегулированию конфликтов между враждебными прежде сторонами, побуждая бывших противников к совместному строительству мирного будущего.
Если попытаться дать общую оценку проведенным операциям исходя из критерия успешности, то наиболее плодотворной, на наш взгляд, была операция на Кипре («Зеленая Линия»), хотя она и не смогла способствовать полному завершению конфликта.
К положительным итогам ОПМ можно отнести преодоление в ходе некоторых из них серьезных трудностей в области организации взаимодействия военных подразделений разных стран. Создание единого командования такими силами требует выработки правил, способных обеспечить совместные согласованные действия. В ряде случаев проведенная в этом направлении работа дает основание считать, что решение таких сложных вопросов в принципе возможно.
Однако в результате большинства этих операций не были решены главные задачи: ОПМ не удалось до конца устранить причины происшедших конфликтов и погасить их. Более того, в Сомали, и особенно в Югославии, «голубые каски» ввязались в боевые действия, что расходится с концепцией миротворчества ООН.
Почти два десятка таких операций, к сожалению, дали все основания считать, что спорадическое создание сил ООН носит характер «импровизаций», ибо всем им были присущи дилетантизм, отсутствие четких организационных стандартов, нарушения порядка, предусмотренного Уставом ООН для действий по мирному разрешению международных споров и борьбе с угрозой миру и нарушением мира.
Оставаясь на почве реальности, можно утверждать, что есть только две корректные с точки зрения права возможности: либо решать сложные вопросы миротворчества на основе специального протокола, содержащего необходимые обязательные нормы, полностью соответствующие предначертанию ООН в области миротворчества, либо поддержать предложение Японии и Бразилии о включении в Устав дополнительной статьи об ОПМ, особенно в области принуждения к миру, чреватой участием сил ООН в вооруженной борьбе (на что весьма сомнительно получение согласия всех сторон в конфликте). Такое принуждение приемлемо для борьбы с агрессией, что не тождественно усилиям по урегулированию конфликтов и достижению согласия сторон. На наш взгляд, более приемлемой является разработка протокола.
ОПМ все чаще проводятся в случае вооруженного конфликта, возникающего в пределах одного государства, т. е. немеждународного вооруженного конфликта. Так, из пяти операций по поддержанию мира, которые осуществлялись ООН в начале 1988 года, четыре были связаны с войнами между государствами и лишь одна (20 % от общего числа) — с немежгосударственным вооруженным конфликтом. Из 21 операции, проводимой ООН после 1988 г., лишь 8 связаны с межгосударственными конфликтами, в то время как 13 — с конфликтами внутри государства. Из 11 операций, начатых ООН с января 1992 г., 9 также связаны с вооруженными конфликтами внутри государства. Вооруженные силы, направленные ООН в район вооруженного конфликта, начинают все чаще и шире применять военную силу. Используется не только легкое оружие, но и тяжелое вооружение.
В апреле 1992 г. для гуманитарной помощи в Сомали Совет Безопасности осуществил операцию ЮНОСОМ II (операция ООН в Сомали). С целью защиты конвоев от разграбления в декабре 1992 г. в Сомали были направлены международные силы, возглавляемые Соединенными Штатами.
Резолюция Совета Безопасности № 814, принятая 26 марта 1993 г., для проведения данной операции разрешала применять силу в соответствии с положениями гл. VII Устава ООН.
5 июня 1993 г. в столице Сомали Могадишо на «голубые каски» было совершено нападение, в ходе которого погибли 24 пакистанских военнослужащих и ранены более 50 человек.
А уже 6 июня Совет Безопасности принял резолюцию № 837, в которой осудил данную акцию и подтвердил, что могут быть приняты все необходимые меры против виновных в этом инциденте, и назвал Сомалийский национальный альянс (СНА) возможным инициатором нападения.
11 июля 1993 г. вооруженные силы ООН начали военные действия с применением воздушных и сухопутных сил. Подразделения ООН освободили радиостанцию в Могадишо от контроля СНА, вывели из строя оружие и оборудование, размещенные в складских помещениях и на тайном военном складе.
Другая операция подобного рода была проведена силами НАТО в ходе реализации Дейтонских соглашений в Югославии. В октябре 1997 г. НАТО спланировало и провело операцию по захвату четырех телестанций боснийских сербов, которые вели пропаганду против Дейтонских соглашений. Кстати, в ходе захвата одной из телестанций российские военнослужащие выполняли функции наблюдателя, но «были размещены таким образом, чтобы предотвратить возможные попытки сербов помешать захвату телестанции». Иначе говоря, участие российских солдат в данной операции было близко к действиям военного характера. Это застало врасплох Министерство обороны и МИД России.
В результате участившегося применения военной силы в ходе выполнения операций по поддержанию мира приобрел актуальность вопрос об ограничении этих операций от принудительных военных действий.
Исходя из этой концепции и была сформулирована ст. 2 закона «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию и восстановлению мира и безопасности». Согласно данной статье «под деятельностью по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием Российской Федерации понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности Организации Объединенных Наций в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров Российской Федерации и не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями (далее — миротворческая деятельность), а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии».
В ст. 3 Закона записано, что деятельность российского военного и гражданского персонала по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности может включать: наблюдение и контроль за соблюдением соглашений о прекращении огня и других враждебных действий, разъединение конфликтующих сторон, разоружение и расформирование их подразделений, производство инженерных и иных работ, содействие в решении проблемы беженцев, оказание медицинской, иной гуманитарной помощи, выполнение милицейских (полицейских) и других функций по обеспечению безопасности населения и соблюдению прав человека. Указывается, что данная деятельность включает «также ведение в соответствии с Уставом ООН международных принудительных действий», то есть имеется в виду ст. 42 Устава, которая предусматривает использование вооруженных сил для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.
Сейчас обсуждается возможность создания своего рода «резервной армии» ООН, в которую должны войти находящиеся в постоянной готовности специальные добровольные воинские контингенты стран-членов. По решению Совета Безопасности, такие части могли бы предоставляться в распоряжение Генерального секретаря ООН для переброски в район кризиса.
На 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Б.Н. Ельцин заявил о готовности России в соответствии со ст. 43 Устава Организации подписать соглашение о предоставлении российских воинских контингентов для операций ООН, а также (при условии поддержки других государств) о переходе к осуществлению концепции «резервных сил» Организации.
В связи с увеличением числа ОПМ и усилением их военной составляющей особого внимания заслуживает вопрос о применимости к таким военным действиям гуманитарного права.
Агрессия стран НАТО против Югославии, не вписывающаяся ни в какие рамки международного права, выявила острейшую необходимость совершенствования правовых норм и механизмов решения спорных вопросов на основе применения военной силы.
Очевидна необходимость разработки и совершенствования соответствующих норм как в международном, так и в российском законодательстве.
Об авторе:
Жданов Юрий Николаевич,
генерал-майор милиции,
профессор, Московский юридический институт МВД России
Свернуть статью
Операции ООН по поддержанию мира (стр. 28-29)
Аннотация:
В последнее время ООН все чаще прибегает к военным акциям в ходе проведения операций по поддержанию мира (ОПМ). Эти операции имеют свою историю и особенности, но следует подчеркнуть, что они не предусматривались основателями Организации и не упоминаются в Уставе. ОПМ были задуманы и разработаны в начале «холодной войны», в основном потому, что разногласия между постоянными членами Совета Безопасности привели к потере работоспособности системы коллективной безопасности Организации.Читать всю статью