Безопасность России не может быть достаточной, если не будут решены на необходимом уровне вопросы защиты населения, материальных и культурных ценностей, проблемы устойчивости экономики и государственного управления в условиях возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций или современных вооруженных конфликтов.
История создания и развития чрезвычайных служб защиты населения и территорий за прошедшие годы свидетельствует, что облик этих служб зависит от социально-экономических возможностей государства и, в основном, определяется характером возможных угроз и вызовов. Развитие дальней авиации и появление химического оружия вызвали необходимость создания системы местной противовоздушной обороны (МПВО). Разработка ядерного оружия и межконтинентальных средств его доставки обусловили необходимость преобразования МПВО в систему гражданской обороны (ГО). Рост опасности техногенных катастроф и стихийных бедствий способствовал созданию единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
Непрерывное развитие чрезвычайных служб защиты населения и территорий диктуется постоянным наращиванием уровня опасностей и угроз, появлением новых вызовов безопасности страны.
Как в этих условиях обеспечить безопасность Российской Федерации? Что необходимо сделать для совершенствования защиты населения и территорий от опасностей мирного и военного времени? Какой должна быть государственная система защиты населения и территорий, чтобы надежно выполнить свои задачи завтра? Для того чтобы ответить на эти и подобные вопросы, необходимо разобраться в сути происходящих процессов, понять механизмы, оценить движущие силы этих процессов, устранить препятствия на пути ее развития.
Анализ исторического пути МПВО-ГО-РСЧС показывает, что причинами революционных изменений в этой области явились некоторые уже свершившиеся события – боевое применение новых средств вооруженной борьбы, техногенные аварии или природные катастрофы.
Также легко заметить, что реформирование МПВО-ГО-РСЧС проводилось через 30 лет (табл. 1), среднее время реагирования на новые угрозы составляло в среднем 15-20 лет, а основные рубежи реформирования точно соответствовали фазам доминирования очередных технологических укладов.
Для понимания логической связи рубежей реформирования МПВО-ГО-РСЧС со сменой технологических укладов необходимо вспомнить, что технологическим укладом принято называть совокупность сопряженных производств, имеющих единый технический уровень и развивающихся синхронно. Смена доминирующих в экономике технологических укладов предопределяет неравномерный ход научно-технического прогресса.
Вооружение есть продукт производства и всегда связано с социальными, политическими и экономическими условиями жизни общества. Следовательно, закономерности цикличного развития в полной мере являются справедливыми для военной науки: появление технологически новых систем вооружений приводит к трансформации форм и методов военных столкновений, к радикальным изменениям самого характера войн и вооруженных конфликтов и соответственно форм и методов организации и ведения защиты населения и территорий.
Кроме этого, с развитием возможностей науки и производства, технологическая гонка ведущих мировых держав, характерная для фаз зарождения и доминирования очередного технологического цикла, становится все более опасной для окружающего мира в результате стремительного увеличения потенциала новых опасных технологических процессов и вероятности выхода их из-под контроля. Примером такого события стала авария на ЧАЭС.
В XX веке при формировании трех новых технологических укладов трижды появились новые поколения оружия, и каждый раз это сопровождалось мировой войной, вспышкой локальных войн либо промышленной катастрофой.
Пусть никого не вводит в заблуждение тот факт, что ядерная бомбардировка Хиросимы была проведена до начала доминирования пятого технологического уклада. Новое оружие – первое, что разрабатывается, а зачастую и применяется людьми при освоении новых технологий на этапе зарождения новых технологических укладов.
Сегодня мир стоит на пороге шестого технологического уклада, в основе которого заложена нацеленность на развитие и применение наукоемких или, как теперь говорят, «высоких технологий». У всех на слуху сейчас био- и нанотехнологии, генная инженерия, мембранные и квантовые технологии, фотоника, микромеханика, термоядерная энергетика — синтез достижений на этих направлениях должен привести к созданию, например, квантового компьютера, искусственного интеллекта и в конечном счете обеспечить выход на принципиально новый уровень в системах управления государством, обществом, экономикой.
Существенные изменения произошли и в содержании самих понятий «мир» и «война». Появление технологий «двойного назначения», позволяющих оказывать глобальное воздействие на окружающую среду, применение новых систем оружия, расширение практики задействования частных военных компаний, увеличение числа военных конфликтов без объявления войны и введения военного положения, ряд других факторов показывают очевидную тенденцию нашего времени – «размывание границ» между войной и миром (рис. 1).
В этих условиях при зарождении и развитии современного военного конфликта по той или иной причине может возникнуть период юридической неопределенности: де-факто – вооруженный конфликт уже начат, де-юре – еще продолжается мирное время. В этот период действуют законы мирного времени, РСЧС обеспечивает защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В любой момент в результате применения одной или другой стороной конфликта средств ведения вооруженной борьбы может возникнуть объективная необходимость проведения мероприятий по гражданской обороне. При этом органы управления, силы и средства гражданской обороны еще не развернуты, так как нет оснований для введения в действие планов гражданской обороны и защиты населения.
Невозможно предсказать продолжительность такого периода. Опыт подобных военных конфликтов показывает, что их продолжительность может составлять от нескольких дней (Грузия – Осетия, 2008 г.) до нескольких десятилетий (Нагорный Карабах, 1988–н.в.).
Возникшее противоречие «необходимость» – «законность» существенно снижает эффективность проводимых мероприятий по защите населения и территорий. С подобными проблемами нам уже пришлось столкнуться. Для разрешения этого противоречия в целях повышения эффективности деятельности высших должностных лиц (органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации в связи с введением военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей Президентом Российской Федерации на территории ряда субъектов Российской Федерации были введены новые режимы реагирования (готовности), в рамках которых высшим должностным лицам (органам исполнительной власти) указанных субъектов предоставлены дополнительные полномочия по проведению мероприятий по гражданской обороне как в военное, так и в мирное время.
Сегодня в Российской Федерации для защиты населения и территорий от опасностей, возникающих при чрезвычайных ситуациях, военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, созданы две государственные структуры: Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС) и гражданская оборона (далее – ГО). Сравнительный анализ основных характеристик РСЧС и ГО – их целей, объектов защиты, задач, способов защиты населения, состава привлекаемых сил и средств, показывает, что по своей сути РСЧС и ГО являются разными организационными формами объединения одних и тех же человеческих и материальных ресурсов, соответственно, в мирное и военное время. Слабым звеном этой «конструкции» является перевод с мирного на военное время. Одним из наиболее реальных способов существенного повышения эффективности этих ресурсов, значительного повышения уровня защиты населения и территорий может стать объединение органов управления, сил и средств РСЧС и ГО в единую систему гражданской защиты (табл. 2).
В настоящее время во многих государствах имеются подобные, достаточно эффективные системы гражданской защиты, способные обеспечить защиту населения и устойчивость функционирования критически важных объектов экономики и социально значимых структур при стихийных бедствиях, техногенных авариях и катастрофах в мирное время и в условиях вооруженного конфликта.
В нашей стране также исследовалась возможность создания нормативной базы для российской системы гражданской защиты. Многие страны СНГ при формировании нормативной базы по гражданской защите использовали эти разработки. Однако у нас результаты этих работ не были реализованы, так как не удалось преодолеть правовые сложности, связанные с предметами ведения и полномочиями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области гражданской обороны и защиты населения и территорий в чрезвычайных ситуациях.
В 2018 г. руководством МЧС России принято решение вернуться к рассмотрению проблемы интеграции ГО и РСЧС в единую систему, создана рабочая группа по развитию гражданской обороны в современных условиях. Специалистами ФГБУ ВНИИ ГОЧС разработана Концепция интеграции единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, которая была утверждена решением Коллегии МЧС России в марте 2020 г.
Положительный опыт объединения всех необходимых сил и ресурсов под руководством высших должностных лиц государства для борьбы с пандемией, вызванной коронавирусом COVID-19, подтвердил целесообразность проведения дальнейших работ по интеграции ГО и РСЧС. Дополнительные полномочия координационного органа единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предоставленные Правительству Российской Федерации в рамках оперативно принятого федерального закона от 1 апреля 2020 г. №98-ФЗ, позволили существенно снизить негативные последствия этого бедствия.
Концепцией определена цель интеграции – повышение уровня защищенности населения и территорий в условиях крупномасштабных бедствий и военных конфликтов на основе объединения всех спасательных сил и ресурсов на базе единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Основными направлениями интеграции являются:
– образование единого нормативного, организационного и методического поля по вопросам защиты населения на мирное и военное время на всей территории страны, при этом количество документов должно сократиться в несколько раз;
– формирование единых органов управления, систем связи и оповещения, сил и средств на мирное и военное время, что обеспечит более плавный переход системы с мирного на военное время и определенную экономию средств на содержание;
– объединение усилий федеральных и территориальных органов исполнительной власти, местного самоуправления на объединение сил и средств РСЧС и гражданской обороны для решения совместных задач.
При этом основным вектором развития единой системы защиты населения и территорий в чрезвычайных ситуациях должен стать переход к защите населения от всего спектра угроз и опасностей, характерных как для мирного, так и для военного времени.
В настоящее время осуществляется разработка единого федерального законодательного акта на основе консолидации федеральных законов от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и актуализации ряда положений с учетом изменений правовых основ нашей страны, геополитической обстановки в мире и новых подходов к организации и ведению работ в области защиты населения от угроз мирного и военного времени.
Данный законопроект должен устанавливать общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, права и обязанности граждан в области защиты населения в чрезвычайных ситуациях.
В законопроекте выполнение задач гражданской обороны возложено на РСЧС, а ведение гражданской обороны трактуется как вид действий РСЧС в условиях особого правового режима при введении военного или чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных местностях при возникновении военных конфликтов или крупномасштабных чрезвычайных ситуаций.
Мероприятия РСЧС по обеспечению защиты населения осуществляются в рамках режима функционирования РСЧС «гражданская оборона», вводимого Президентом Российской Федерации в соответствии с планами гражданской обороны и защиты территорий. Мобилизационное развертывание группировки сил гражданской обороны производится на основе сил РСЧС постоянной готовности, которые составят основу первого эшелона группировки.
В пользу интеграции РСЧС и ГО на основе РСЧС свидетельствует тот факт, что РСЧС сформировалась в мобильную, хорошо организованную структуру, которая включает все необходимые органы управления, силы, ресурсы и средства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Руководство интегрированной системой на федеральном уровне будет осуществлять Правительство Российской Федерации, на региональном и муниципальном уровне – высшие руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Кроме того, планируется расширение полномочий органов государственной власти, местного самоуправления и организаций.
Также представляется важным законодательно закрепить норму, согласно которой решения Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, принятые в соответствии с ее компетенцией, должны быть обязательными для всех государственных и иных органов, представители которых входят в ее состав и в состав соответствующих комиссий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций.
Особенно важно при разработке данного законопроекта закрепить нормы и положения, связанные с обеспечением режима ГО, включая цели и обстоятельства его введения, порядок привлечения сил и средств, а также порядок управления и координации их действий. Сложность подготовки этих норм и положений заключается в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы обороны и защиты населения в чрезвычайных ситуациях отнесены к разным предметам ведения и объемам полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому особенно тщательно и юридически верно должны быть прописаны нормы и положения, связанные с подготовкой и ведением гражданской обороны.
При ведении гражданской обороны в условиях военного времени целесообразно руководствоваться положениями законов «Об обороне», а в условиях мирного времени целесообразно руководствоваться положениями законов «О безопасности» и «О чрезвычайном положении». В целом при формулировании основных положений данного законопроекта гражданская оборона должна сохранить свою роль и значение в системе национальной безопасности Российской Федерации.
Интеграцию РСЧС и ГО необходимо осуществлять поэтапно, без снижения их готовности, с заблаговременной разработкой и принятием законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих интеграцию и функционирование элементов системы в целом, а затем развитие созданной системы.
На первом этапе (2021-2023 гг.) основное внимание уделено формированию единой нормативной правовой базы. Предусматривается разработка проектов основных законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование РСЧС.
На втором этапе (2024-2025 гг.) будут проведены практические мероприятия по интеграции РСЧС и ГО во всех функциональных и территориальных подсистемах РСЧС. Должна быть сформирована единая система управления, система связи и система оповещения органов управления; созданы единые группировки сил, единые запасы финансовых и материальных ресурсов для решения задач по защите населения и территорий от угроз мирного и военного характера. Будут объединены органы государственного надзора в области ГО и защиты населения и территорий в ЧС и сформирована единая система подготовки населения в области ГО и защиты в ЧС.
Интеграция РСЧС и ГО позволит:
– создать условия для максимально возможного применения сил и средств РСЧС при крупномасштабных ЧС, а также при возникновении военных конфликтов или вследствие этих конфликтов;
– объединить нормативную правовую и методическую базу в области ГО и защиты в ЧС, существенно сократив количество актов, содержащих требования, и сняв существующие противоречия в нормативных правовых актах;
– оптимизировать состав органов управления, сил, запасов (резервов), исключив дублирование по функциям и задачам, что позволит оптимизировать расходы финансовых и материальных ресурсов;
– исключить дублирование функций и полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в области ГО и защиты в ЧС;
– сохранить ресурсы РСЧС при переводе государства на работу в условиях военного времени, а также усилить группировку сил гражданской обороны создаваемыми в военное время специальными формированиями.
Свернуть статью
МЧС России: интеграция (стр. 14-17)
Аннотация:
Безопасность России не может быть достаточной, если не будут решены на необходимом уровне вопросы защиты населения, материальных и культурных ценностей, проблемы устойчивости экономики и государственного управления в условиях возникновения крупномасштабных чрезвычайных ситуаций или современных вооруженных конфликтов.Читать всю статью